Электронный документооборот и архив электронных документов: теоретические, правовые и материально - технические аспекты

На фоне замены бумажного носителя информации электронным носителем вместо использования традиционных средств удостоверения подлинности и юридической силы документа (оттиск печати организации, собственноручная рукописная подпись должностного лица и другие реквизиты документа) получает применение электронная цифровая подпись (далее – ЭЦП), то есть набор электронных цифровых символов, позволяющих идентифицировать автора и удостоверить подлинность электронного документа.

Термин «делопроизводство» уже сейчас заменён терминами «управление документацией» или «документационное обеспечение управления», являющимися кальками с английского словосочетания Records management.

К правовой составляющей проблемы электронного документооборота и электронного архива относятся, прежде всего, профильные законы Республики Казахстан. Так, Закон Республики Казахстан от 7 января 2003 года № 370 - II «Об электронном документе и электронной цифровой подписи» (с изменениями и дополнениями по состоянию на 24.11.2015) (далее – Закон об электронном документе) юридически уравнял электронный и бумажный документ, а также средства их удостоверения – традиционные печать, подпись на бумажном документе и ЭЦП на электронном документе. Основные понятия, которые заслуживают наше внимание, это:

1) электронный архив – совокупность архивных электронных документов (очень неточное определение, приравнивающее архив к складу или собранию документов);

2) электронный документ – документ, в котором информация представлена в электронно - цифровой форме и удостоверена посредством ЭЦП.

Законом об электронном документе установлены обязанности Правительства Республики Казахстан, а также уполномоченного государственного органа в сфере информатизации (Министерство информации и коммуникаций Республики Казахстан).

Уполномоченный орган в сфере информатизации:

1) реализует единую государственную политику в сфере электронного документа и ЭЦП;

2) разрабатывает нормативные правовые акты Республики Казахстан в сфере электронного документа и ЭЦП;

3) оказывает практическую и методическую помощь государственным органам и организациям по вопросам электронного документа и ЭЦП;

4) осуществляет государственный контроль в сфере электронного документа и ЭЦП на предмет соблюдения законодательства Республики Казахстан об электронном документе и ЭЦП;

5) утверждает типовое положение удостоверяющего центра;

6) утверждает правила выдачи, хранения, отзыва регистрационных свидетельств и подтверждения принадлежности и действительности открытого ключа ЭЦП удостоверяющим центром, за исключением корневого удостоверяющего центра Республики Казахстан, удостоверяющего центра государственных органов, национального удостоверяющего центра Республики Казахстан и доверенной третьей стороны Республики Казахстан;

7) утверждает правила регистрации, перерегистрации и аннулирования объектных идентификаторов в казахстанском сегменте объектных идентификаторов;

8) утверждает проверочные листы, критерии оценки риска, полугодовые графики проведения проверок в соответствии с Кодексом Республики Казахстан от 29 октября 2015 года № 375 - V «Предпринимательский кодекс Республики Казахстан» (далее – ПК РК) (с изменениями и дополнениями по состоянию на 10.09.2016);

9) утверждает правила регистрации и прекращения взаимодействия удостоверяющих центров, доверенных третьих сторон иностранных государств с доверенной третьей стороной Республики Казахстан;

10) утверждает правила проверки подлинности ЭЦП;

11) разрабатывает правила проведения аккредитации удостоверяющих центров;

12) утверждает правила выдачи, хранения, отзыва регистрационных свидетельств и подтверждения принадлежности и действительности открытого ключа ЭЦП корневым удостоверяющим центром Республики Казахстан, удостоверяющим центром государственных органов и национальным удостоверяющим центром Республики Казахстан;

13) утверждает правила подтверждения подлинности иностранной ЭЦП доверенной третьей стороной Республики Казахстан;

14) осуществляет иные полномочия, предусмотренные Законом об электронном документе, иными законами Республики Казахстан, актами Президента Республики Казахстан и Правительства Республики Казахстан.

Функции уполномоченного органа по управлению архивами и документацией

Уполномоченный орган управления архивами и документацией:

1) осуществляет реализацию государственной политики в сфере электронного документооборота и электронных архивов;

2) обеспечивает межотраслевое организационно - методическое руководство вопросами делопроизводства с использованием электронных документов и электронного архива;

3) разрабатывает нормативные правовые акты Республики Казахстан в сфере электронного документооборота и электронных архивов;

4) осуществляет государственный контроль по вопросам делопроизводства с использованием электронных документов и электронного архива на предмет соблюдения законодательства Республики Казахстан в сфере электронного документооборота и электронных архивов;

5) утверждает проверочные листы, критерии оценки риска, полугодовые графики проведения проверок в соответствии с ПК РК;

6) осуществляет иные полномочия, предусмотренные Законом об электронном документе, иными законами Республики Казахстан, актами Президента Республики Казахстан и Правительства Республики Казахстан.

То есть Министерству культуры и спорта Республики Казахстан необходимо разработать:

1) Типовые правила электронного документооборота в организациях;

2) Правила приёма, хранения, учёта и использования электронных дел и документов в государственных архивах;

3) Правила приёма, хранения, учёта и использования электронных дел и документов в ведомственных и частных архивах организаций;

4) Правила проверки состояния электронного документооборота и электронных архивов организаций.

Из вышеперечисленного на настоящий период разработаны:

1) проект Правил приёма, хранения, учёта и использования электронных дел и документов в ведомственных и частных архивах организаций;

2) Правила электронного документооборота, утверждённые постановлением Правительства Республики Казахстан от 17 апреля 2004 года № 430 (с изменениями и дополнениями по состоянию на 23.07.2013).

На данных проектах мы остановимся подробнее.

Если говорить о Правилах электронного документооборота, отметим, что из перечисленных атрибутов (реквизитов) электронного документа:

1) официальное наименование организации отправителя;

2) справочные данные об организации (юридический адрес, телефон, факс, электронный адрес организации (при наличии);

3) наименование вида документа;

4) ссылка на регистрационный номер и дату входящего документа;

5) место составления или издания документа;

6) адресат;

7) гриф утверждения документа (при наличии);

8) заголовок к тексту (при наличии);

9) текст документа;

10) отметка о наличии приложения (при наличии);

11) отметка об исполнителе (фамилия и телефон исполнителя);

12) ЭЦП

авторами исключена или не предусмотрена отметка о согласовании документа, нет упоминания о том, что электронный документ должен иметь метаданные, а также что электронные документы должны формироваться в электронные дела.

Между тем не полностью раскрыта роль номенклатуры дел в системе электронного документооборота. А ведь она является главным звеном в формировании электронного документооборота и электронного архива организации.

Во всех программных продуктах по функционированию автоматизированных информационных систем (АИС), автоматизированных систем экономического анализа (АСЭА) электронная номенклатура дел представляет собой стержень автоматизированной системы, который оказывает решающее влияние на формирование электронного документа, другими словами, номенклатура дел – это основа для автоматизированного формирования описей соответствующих электронных дел.

В целях решения многих актуальных вопросов, связанных с ведением электронного документооборота, автор рекомендует разработать в организациях Типовые правила электронного документооборота или Типовые правила электронного документирования и управления документацией (далее – Правила). Это имеет очень большое значение для эффективного функционирования службы документационного обеспечения управления организацией (далее – служба ДОУ) и понимания сути электронного документооборота, правильного формирования электронных дел из электронных документов на основе электронной номенклатуры дел и своевременной передачи указанных дел в электронный архив организации.

При этом в Правилах необходимо отразить основные принципы функционирования системы электронного документооборота:

1) однократная регистрация электронного документа, позволяющая однозначно идентифицировать документ;

2) возможность параллельного выполнения операций, позволяющая сократить время движения электронных документов и повысить оперативность их исполнения;

3) непрерывность движения электронного документа, позволяющая идентифицировать ответственного за исполнение документа (задачи) в каждый момент времени жизненного цикла документа (процесса);

4) единая база документной информации, позволяющая исключить возможность дублирования документов;

5) эффективно организованная система поиска электронного документа, позволяющая находить его, обладая минимальной информацией о нём;

6) развитая система отчётности по различным статусам и атрибутам документов, позволяющая контролировать движение документов по процессам документооборота и принимать управленческие решения, основываясь на данных, представленных в отчётах.

Автоматизация системы документирования

Система электронного документооборота должна обеспечивать автоматизацию следующих направлений документирования и управления документацией:

1) автоматизированный приём, обработку, регистрацию и распределение по структурным подразделениям входящих документов;

2) автоматизированное создание, регистрацию и отправку исходящих документов;

3) автоматизированную регистрацию и распределение по структурным подразделениям внутренних документов;

4) контроль исполнения документов и подготовку соответствующих справок - отчётов о работе с документами;

5) полномасштабный поиск документов по ключевым словам;

6) управление конфигурацией документа с установлением взаимосвязи между отдельными структурными компонентами;

7) связанный просмотр документов, позволяющий объединить все части составного документа для отображения на мониторе;

8) организацию доступа к документу независимо от места его хранения (отдалённый допуск);

9) поиск и управление документами с помощью ключевых компонентов;

10) администрирование учёта и архивирование;

11) организацию выдачи (возврата) документа;

12) контроль версий документа;

13) ведение библиотеки рабочих документов.

Соответственно, программными модулями (или подсистемами) системы электронного документооборота должны быть:

1) «Входящие документы»;

2) «Исходящие документы»;

3) «Внутренние документы»;

4) «Библиотека рабочих документов»;

5) «Мониторинг и контроль»;

6) «Уведомление»;

7) «Ознакомление»;

8) «Номенклатура дел»;

9) «Справочник организации»;

10) «Электронный архив организации» и другие.

Электронный ведомственный (частный) архив может функционировать и в качестве отдельной информационной системы – последнее зависит от финансовых возможностей организации.

Для работы с указанными программными модулями используются внутрисистемные модули.

В целях защиты информации каждый пользователь системы электронного документооборота должен иметь своё имя (код), пароль и другие элементы идентификации для входа в систему.

Все совершаемые в системе действия автоматически фиксируются в соответствующем электронном журнале, все движения электронного документа и обращения к нему пользователей автоматически протоколируются в соответствующих электронных регистрационных учётных формах.

Технические и системные программные средства должны обеспечивать защиту информации от разрушения при авариях и непредвиденных сбоях.

При наличии внешнего доступа к системе электронного документооборота обязательно использование шифрованного канала связи.

Задачи и функции электронного документооборота

Система электронного документооборота предназначена для решения большого спектра задач. К таким задачам можно отнести:

1) систематизацию и регламентацию работы с документами;

2) подготовку документов по шаблонам;

3) ведение и своевременную актуализацию номенклатуры дел организации;

4) автоматизацию учёта электронных документов, в том числе:

• классификацию документов по различным критериям;
• регистрацию документов по заданным шаблонам и алгоритмам;
• учёт сроков хранения;
• помещение документов в дела и разбивку дел на тома;
• автоматизацию поиска документов;

5) электронную рассылку документов;

6) автоматизацию процедур коллективной работы с документом;

7) разработку проекта документа;

8) согласование документа (а такая процедура не предусмотрена авторами Правил электронного документооборота – прим. авт.);

9) экспертизу ценности документа без участия человеческого фактора;

10) исполнение документа и формирование электронного дела;

11) автоматизированную передачу электронных дел и документов на хранение в электронный архив организации;

12) обеспечение защиты от несанкционированного доступа и искажения или удаления информации.

Исходя из задач, стоящих перед автоматизацией документационных процессов, определяется набор требуемых функций, которые должна реализовывать система электронного документооборота:

1) создание атрибутных карточек документов;

2) прикрепление к карточкам документов файлов произвольных типов;

3) формирование текста документа из предопределённого шаблона с подстановкой в него значений переменных, которые могут быть в карточке документа или базе данных системы электронного документооборота;

4) создание версий документов;

5) формирование образа электронного документа на бланке с использованием шаблонов;

6) сохранение образа документа в файле;

7) управление правами доступа пользователей системы электронного документооборота;

8) создание маршрутов документов;

9) управление движением документов по маршрутам;

10) рассылка участникам документационных процессов уведомлений и напоминаний;

11) ведение журналов документов;

12) ведение справочников и классификаторов;

13) регистрация и классификация регистрируемых в системе электронного документооборота документов;

14) формирование поручений;

15) поиск карточек документов;

16) подписание документов электронной цифровой подписью;

17) формирование отчётов и статистики о движении документов;

18) автоматизированное формирование электронных дел из документов с истекшим жизненным циклом в соответствии с номенклатурой дел;

19) автоматизированное формирование следующих описей дел структурных подразделений организации:

• описей дел постоянного хранения;
• описей дел по личному составу;
• описей дел временного (свыше 10 лет) хранения;

20) автоматизированный отбор дел временного (до 10 лет включительно) хранения по каждому структурному подразделению организации;

21) автоматизированное формирование из соответствующих описей дел структурных подразделений организации:

• годовых разделов сводной описи дел постоянного хранения;
• годовых разделов сводной описи дел по личному составу;
• годовых разделов сводной описи дел временного (свыше 10 лет) хранения;
• акта о выделении к уничтожению документов, не подлежащих хранению;

22) ведение автоматизированного учёта документов в архиве электронных документов;

23) создание и ведение автоматизированного научно - справочного аппарата к архивным фондам.

К общесистемным функциям электронного документооборота можно отнести:

1) возможность удалённой работы с документами через Интернет;

2) использование информационного хранилища системы управления базами данных для хранения документов и метаданных;

3) возможность одновременной работы в системе электронного документооборота;

4) предоставление разноуровневого доступа автоматизированных рабочих мест к документу на протяжении всего его жизненного цикла;

5) обеспечение информационной безопасности.

Особенности ведения электронного документооборота

Любой электронный документ вне зависимости от его структуры или содержания проходит ряд стадий, которые в целом называются «жизненным циклом документа». Принято считать, что все документы проходят через пять основных этапов жизненного цикла (некоторые этапы могут повторяться, а некоторые имеют место только один раз):

1) создание электронного документа;

2) проверка правильности его оформления;

3) простановка ЭЦП;

4) доставка адресату (адресатам);

5) передача в электронный архив организации.

Однако на этом, по мнению автора, жизненный цикл документа не завершается. Электронный документ при необходимости может быть извлечён из электронного архива для вторичного и последующего использования и вновь передан на архивное хранение.

После передачи электронного документа на постоянное государственное хранение в соответствующий государственный архив «мёртвый» электронный документ «оживает», и информация его используется в исторических и практических целях в интересах граждан, общества и государства.

В документообороте автоматизированной информационной системы с электронными документами работают все специалисты, кому по роду деятельности это необходимо. Это руководители, которым нужно прочитать письмо и решить, что делать с ним дальше; исполнители, которые работают по выполнению резолюции, готовят ответные письма. В целом это может быть любой работник организации, которому нужна информация по документам, их содержанию, назначенным исполнителям, срокам исполнения и т. д. Вот здесь и кроятся «подводные камни». Приведём некоторые типичные примеры.

Подписанный электронный документ должен на протяжении всего своего «жизненного цикла», да и на стадии хранения в архиве находиться в «виртуальной» среде, распечатка же его лишает электронный документ юридической силы.

Безусловно, вопиющим нарушением являются факты параллельного обращения в документообороте электронного документа и его бумажного аналога.

Регистрация входящих, исходящих и внутренних электронных документов

В зависимости от программного продукта системы электронного документооборота операционные процедуры регистрации электронных документов могут дифференцироваться по трём нижеследующим признакам:

1) централизованная форма регистрации, при которой регистрация всех документов организации производится в службе ДОУ;

2) децентрализованная форма регистрации, при которой регистрация документов осуществляется в структурных подразделениях ответственными за делопроизводство;

3) смешанная форма регистрации, сочетающая в себе элементы централизованной и децентрализованной систем.

При разработке требований к программному продукту рекомендуем использовать смешанную форму регистрации электронных документов. При данной форме централизованно регистрируются электронные документы, поступающие из вышестоящих органов или направляемые в их адрес, важнейшие внутренние документы, а также обращения физических и юридических лиц.

Остальную электронную документацию регистрируют в соответствующих структурных подразделениях.

Работа в системе электронного документооборота с исходящими электронными документами состоит из следующих операционных процедур:

1) приём подлинников бумажных документов, бумажных копий электронного документа;

2) проверка подлинности ЭЦП;

3) первичная обработка поступившего электронного документа;

4) регистрация поступившего электронного документа;

5) передача поступившего электронного документа на исполнение.

Регистрация и приём подлинников бумажных документов, бумажных копий электронного документа, поступающих от организаций, осуществляются только при наличии соответствующих электронных документов.

При поступлении входящего документа, направленного только на бумажном носителе, служба ДОУ организации воспроизводит в электронно-цифровую форму (сканирует) поступивший документ и все его приложения в один электронный файл одного формата (электронного документа, удостоверенного ЭЦП).

При поступлении электронного документа работником службы ДОУ проводится процедура проверки подлинности ЭЦП с использованием открытого ключа ЭЦП и средств криптографической защиты информации.

При получении подтверждения (установлении) подлинности ЭЦП с использованием средств ЭЦП после проведения процедуры проверки ЭЦП (далее – положительный результат проверки подлинности ЭЦП) электронный документ подлежит первичной обработке.

В случае выявления несоответствия ЭЦП после проведения процедуры проверки ЭЦП с использованием средств ЭЦП (далее – отрицательный результат проверки подлинности ЭЦП) электронный документ считается неполученным. Это называется «конфликтной ситуацией».

К сожалению, авторы Правил электронного документооборота, говоря о путях решения данной конфликтной ситуации, дают ссылку на то, что она разрешается в соответствии с нормами правовых актов уполномоченного органа в сфере информатизации. В данном случае налицо «правовой вакуум». Нам представляется, что в таком случае получатель электронного документа направляет уведомление - квитанцию, являющееся электронным документом, с отметкой «не принято», подписанное работником службы ДОУ, с указанием причины неполучения документа. Но и это не разрешит конфликтную ситуацию. Значит, чтобы получателю каждый раз не обращаться в суд с иском о неправильно оформленном входящем электронном документе, необходима дальнейшая более детальная проработка Правил электронного документооборота.

Первичная обработка электронного документа в системе электронного документооборота включает следующие операционные процедуры:

1) проверку действительности регистрационных свидетельств ЭЦП и открытого ключа ЭЦП, с использованием которого был удостоверен электронный документ;

2) проверку всех реквизитов электронного документа;

3) проверку полномочий статуса всех лиц с использованием ЭЦП, которыми удостоверен электронный документ.

Регистрация электронного документа работниками службы ДОУ осуществляется при установлении принадлежности электронного документа отправителю и целостности содержания путём проведения процедуры проверки ЭЦП и получения положительного результата проверки ЭЦП должностного лица государственного органа, использованной при удостоверении электронных документов, издаваемых им в пределах своих полномочий.

Получение, регистрация и исполнение электронного документа подтверждаются в системе электронного документооборота путём передачи отправителю уведомления - квитанции, содержащей данные о фактической доставке.

Указанное уведомление - квитанция, которое также является электронным документом, включает в себя:

1) данные об отправителе уведомления - квитанции;

2) дату, время получения электронного документа;

3) дату регистрации и регистрационный номер, присвоенный в системе электронного документооборота получателю электронного документа;

4) ЭЦП работника службы ДОУ организации - получателя (после регистрации электронного документа);

5) данные об ответственном исполнителе организации - получателя.

Организация - получатель обеспечивает актуальность и достоверность данных об ответственном исполнителе электронного документа.

Электронный документ считается недоставленным получателю, если отправитель не получил уведомления - квитанции о получении электронного документа.

Если уведомление - квитанция не получено отправителем в течение одного рабочего дня после отправки электронного документа, то отправитель уведомляет получателя об отсутствии подтверждения получения электронного документа при помощи иных средств почтовой связи.

При поступлении бумажного документа, который уже зарегистрирован в формате электронного документа и находится в обработке, работником службы ДОУ на бумажном документе:

1) проставляется штамп о регистрации с указанием регистрационного номера и даты;

2) вносятся сведения о результатах процедуры проверки ЭЦП и обработки соответствующего бумажному документу электронного варианта;

3) в ранее созданной электронной регистрационной карточке данного документа вносится отметка о наличии бумажного документа.

Перед отправкой электронного документа проверяется правильность его оформления (наличие обязательных реквизитов электронного документа), в том числе проводится процедура проверки ЭЦП, проверки положительного результата ЭЦП и регистрационных свидетельств.

Ответственность за соответствие содержания электронного документа подлиннику бумажного документа несёт организация - отправитель.

Работа в системе электронного документооборота с исходящими электронными документами состоит из следующих операционных процедур:

1) формирование (создание) проекта документа;

2) согласование исходящего документа;

3) перевод текста исходящего документа с государственного языка на русский язык и (или) иные языки;

4) подписание или утверждение исходящего документа;

5) регистрация исходящего документа;

6) отправка исходящего документа;

7) контроль получения ответа на исходящий документ;

8) оперативное хранение карточки исходящего документа.

В электронной регистрационной карточке указываются:

1) организация - получатель электронного документа из справочника организаций;

2) адрес организации - получателя, из списка адресов организаций;

3) получатель электронного документа из списка работников данной организации.

Кроме того, в электронной регистрационной карточке можно дополнительно указать перечень организаций, адресов и контактов, в которые должны быть отправлены другие экземпляры исходящего электронного документа.

Регистрацию исходящего документа в системе электронного документооборота осуществляет служба ДОУ организации - отправителя. О поступлении исходящего документа на регистрацию в системе электронного документооборота уведомляет организация - отправитель посредством направления электронного уведомления - квитанции. Формирование регистрационного номера осуществляется автоматически по заданному шаблону.

Для исключения повторного использования регистрационного номера при регистрации выполняется проверка на наличие ранее зарегистрированного документа с такими же реквизитами.

Система электронного документооборота автоматически управляет статусами исходящих документов и правами доступа пользователей. При наступлении следующего этапа работы система автоматически доставляет уведомление очередному участнику работы с исходящим документом.

Если исходящий документ подготовлен в ответ на входящий, то система документооборота позволяет это отразить в электронной регистрационной карточке как входящего, так и исходящего документа посредством внесения в карточки документов ссылок.

В электронной регистрационной карточке рекомендуется указывать информацию о способе и виде доставки, сроке отправки документа, ответственном за отправку документа работнике, а также фактическую дату отправки документа.

При необходимости контроля получения ответа в карточке исходящего документа указывается контрольный срок и контролёр – работник, который будет осуществлять контроль получения ответа. При наступлении контрольного срока система направит контролёру уведомление - квитанцию.

При получении ответа служба ДОУ организации - отправителя вносит в карточку исходящего документа ссылку на полученный ответ.

Прохождение внутренних документов на этапах их подготовки и оформления должно соответствовать прохождению исходящих документов, а на этапе исполнения – прохождению входящих документов.

Работа в системе электронного документооборота с внутренними электронными документами состоит из следующих операционных процедур:

1) формирование проекта внутреннего документа;

2) согласование проекта внутреннего документа;

3) перевод текста внутреннего документа с государственного языка на русский язык и (или) иные языки;

4) подписание (утверждение) внутреннего документа;

5) регистрация внутреннего документа;

6) рассмотрение и исполнение внутреннего документа получателем;

7) контроль исполнения поручений по внутреннему документу;

8) формирование ответа и направление его с внутренним документом в соответствующую папку (каталог, дело).

Система электронного документооборота автоматически управляет маршрутом документа, статусами внутренних документов и правами доступа пользователей. При наступлении следующего этапа работы система автоматически доставляет уведомление очередному участнику работы с внутренним документом.

В системе рекомендуется предусмотреть возможность автоматической регистрации документа, а также режим регистрации с участием службы ДОУ.

При автоматической регистрации системой после завершения подписания (утверждения) документу присваивается номер. Регистрацию внутреннего документа осуществляет служба ДОУ. О поступлении внутреннего документа на регистрацию система оповещает службу ДОУ с помощью уведомления. Формирование регистрационного номера осуществляется автоматически по заданному шаблону.

После того, как документ был зарегистрирован, автору автоматически направляется уведомление, и он может отправить зарегистрированный документ получателю.

В следующем номере журнала мы продолжим тему и рассмотрим процедуру формирования электронных дел и передачи их в электронный архив организации, ведение номенклатуры дел в системе электронного документооборота, а также контроль исполнения электронных документов.